四平市人民政府关于印发

　　

各县（市）、区人民政府，辽河农垦管理区、各开发区管委会，市政府各委办局、各直属机构：

　　现将《四平市集体林权制度改革工作方案》印发给你们，请认真按照执行。

　　

　　二○○九年四月三十日

　　四平市集体林权制度改革工作方案

　　

　　为积极稳妥推进集体林权制度改革，实现森林资源增量、农民增收和生态增效的总体目标。根据《农村土地承包法》、《森林法》、《吉林省集体林业管理条例》等相关法律、法规及《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）、《吉林省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》（吉政发〔2007〕39号）和《吉林省人民政府关于印发吉林省集体林权制度改革指导方案的通知》（吉政发〔2009〕10号），结合我市集体林业现状，制定本方案。

　　一、指导思想

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持生态建设与产业发展并重，不断创新集体林业经营体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，为建设社会主义新农村和构建和谐社会奠定坚实基础。

　　二、总体目标

　　到2010年底，全市基本完成产权明晰的主体改革任务。在此基础上，不断深化配套改革，逐步建立和完善现代集体林业产权制度，形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好的目标。

　　三、改革范围

　　（一）改革范围为县级以上人民政府区划界定的集体所有的商品林、公益林和宜林地。

　　（二）对被非法侵占蚕食的集体林地，要加大清收力度，依法收回，一并纳入改革范围。

　　（三）对权属有争议且暂时难以解决的山林，暂时不纳入本次改革范围。各级政府要强化林权纠纷调处工作，待林权纠纷解决后，再落实经营主体。

　　四、基本原则

　　（一）坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权和林木所有权。

　　（二）坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护。

　　（三）坚持尊重农民意愿，实行民主决策，确保农民的知情权、参与权、决策权和监督权。

　　（四）坚持依法办事，规范操作，保持政策连续性和稳定性，确保农村社会和谐稳定。

　　（五）坚持因地制宜，分类指导，不搞“一刀切”，确保改革符合实际。

　　五、改革任务

　　集体林权制度改革是以明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革，分为主体改革和配套改革两部分。                                                                  

　　（一）主体改革任务。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权落实到本集体经济组织的农户或其他经营主体，建立以家庭承包经营为主、多种经营方式并存的集体林经营制度。

　　1.对集体统一经营管理的集体林，通过均山、均林、均股、均利的方式明晰产权，原则上实行无偿分林。具体可采取以下三种方式：

　　家庭承包经营。只要资源条件和经营条件允许，就要在本集体组织成员内部平均分配林地林木，以户为单位划片承包经营或自由组合联户承包经营。

　　股份合作经营。对不宜实行家庭承包经营的集体林，可以采取“先分后股”、“先分后联”的方式，将现有集体林地林木按实物或价值量均等分配到人，再实行股份合作经营，落实经营主体。

　　有偿转让经营。人均集体林面积较少的村，可以对其集体林评估作价，通过公开招标、拍卖等方式，落实林地经营权和林木所有权。同等条件下，本集体经济组织成员享有优先受让权。有偿转让收益用于集体经济组织成员分配的比例，原则上不低于70%，剩余部分用于发展林业和集体公益事业。在具体实施过程中，各地可以根据实际情况由农民自主决定。

　　采取家庭承包经营和股份合作经营的，林地承包期为50年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。有偿转让经营的，承包期不宜过长，以一个轮伐期为宜，具体期限由农民自主决策。

　　为统筹集体和农民的利益关系，允许留出少部分林地林木由集体统一经营管理，留取比例不超过本村林地面积的10%。留用部分也要落实承包管护责任。

　　2．对已承包到户和流转的集体林，要进一步规范和完善。

　　自留山（有与事实相符的合法凭证），由农户长期无偿使用，林木归己，允许继承。

　　责任山（有与事实相符的合法凭证），产权明晰并依法经营的，要予以维护；产权明晰但林地面积不准、承包合同部分条款不完善的，要重新核实林地面积，规范完善合同；产权不清的，要落实林地承包经营权和林木所有权，明确经营主体；违法违规经营的，要依法处理，调整、变更或终止承包合同。

　　通过竞价拍卖等方式已经流转的集体林，凡程序和期限合法、合同形式内容规范的，要予以维护；对权利和义务显失公平、合同程序和内容不完善、大多数村民对部分条款有异议的，要本着尊重历史、依法办事的原则，完善合同或签订补充协议；对不符合法律规定或者严重损害大多数村民利益的，予以纠正或终止合同。

　　（二）配套改革任务。在主体改革任务基本完成后，围绕放活经营权、落实处置权和保障收益权，积极推进配套改革，通过完善政策、减轻税费、规范管理、健全服务，逐步形成集体林业的良性发展机制。

　　1．完善集体林木采伐管理机制。编制森林经营方案，实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，提供便捷服务。

　　2．规范林地林木流转。加快林地、林木流转制度建设，积极筹建林业要素市场，不断完善运行机制，拓宽市场功能，促进林地经营权和林木所有权有序流转。

　　3．完善森林生态效益补偿基金制度，逐步提高补偿标准，不断加大对林业生态建设的投入。

　　4．推进林业投融资改革。加大林业信贷投放，完善林权抵押贷款制度，大力发展林业小额贷款。

　　5．加强林业社会化服务。扶持发展林业专业合作组织和专业协会，引导和规范林业中介服务健康发展。

　　六、建立档案管理制度

　　各县（市、区）林权制度改革办公室要按照档案管理要求，对各类文件、讲话、记录、方案、林改政策、调研、宣传、汇报、检查验收、林权纠纷调解协议、县（市、区）政府裁决意见、人民法院判决书及林改活动中的照片、录音、录像、森林资源调查图表、合同书、林权登记表和《林权证书》等材料分林改综合类、林权纠纷调处类、声像类、林权登记类进行归档立卷，实行县（市、区）、乡（镇）、村三级档案管理制度。

　　七、改革相关问题的认定

　　（一）关于个人房前屋后造林问题。依据《吉林省集体林业管理条例》第二章第六条第三项规定，林木所有权归个人所有，予以确权发证，不参加本次林权制度改革。

　　（二）关于“四荒拍卖”问题。对于已经参加“四荒拍卖”的林地，在承包合同中约定的完成造林任务期限内，对造林成活率不足41%或没有造林的，解除合同，由村或村民小组收回，参加林权制度改革；造林成活率在41%-79%的，按合同约定造林标准执行，限期在一年内进行补植造林，至验收合格确权发证；已经完成造林，保存率达80%以上或林分郁闭度在0.2以上的，予以确权发证。成活率在41%以上的，如合同已到期而未到主伐期的还应续签林地有偿承包合同。

　　（三）关于农田防护林更新改造问题。2005年以来实施的农田防护林更新改造工程，对于已经完成更新造林，且通过新增成林验收的，按相关法律政策确权，发放林权证书。

　　（四）关于执有《林权执照》者的林木林地所有权界定问题。1982年以前造林的：

　　1．有《林权执照》并与县（市、区）林业部门存档登记一致的，按照《林权执照》执行；

　　2．《林权执照》与实地不符的，以《林权执照》上“四至”和面积贴近实际的部分为准；

　　3．《林权执照》与存档登记表不符的，以林权存档登记表为准；

　　4．有《林权执照》，在县（市、区）林业部门没有存档登记及《林权执照》重复颁发或存档重复登记的，可采取协商办法解决，协商不成的，由县（市、区）政府确权，确权后，原政府发放的林权执照依法撤销。对县（市、区）政府确权不服的，通过法律程序解决。此次集体林权制度改革，要对全市范围内的所有林木、林地核（换）发全国统一样式的《林权证书》，同时撤销原来颁发的《林权执照》。

　　（五）关于“合作造林”问题。1982年以后实施的“合作造林”，依据《吉林省集体林业管理条例》第二章第六条第六款规定，对无争议的合作造林，按合同约定，予以发放林权证书；对有争议的合作造林，由县（市、区）政府依据相关法律、法规和国家有关规定确权，对确权不服的，通过法律程序解决。

　　（六）关于国营林场与村、村民小组的林木、林地权属问题。

　　1．双方有书面协议且条款规范的按协议执行；

　　2．1982年以前，林场在乡镇、村、村民小组的废弃地、荒地、闲置地、退出地等造林的，林木及林地归国有林场所有；

　　3．双方没有书面协议或者有无效协议（没有法人、经手人签字，没有日期的合同为无效协议）的，依据林业“三定”时《林权执照》、《国有林地地块认定书》， “三北”二期工程规划界定林地权属图（1984年）、经营台账、小班卡片等予以认定；

　　4．村民在国有林地内造林（含享受国家退耕还林补助政策的林地）不参加集体林权制度改革。

　　（七）关于村与村、村与村民小组、村民小组之间林木、林地权属问题。双方均有《林权执照》或在县（市、区）林业部门都存档的，双方应当协商解决争议，经协商不能解决的，由双方当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属；双方均无《林权执照》并在县（市、区）林业部门都未存档的，要按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外；双方均无《林权执照》并在县（市、区）林业部门一方有存档的，权属归有存档一方。

　　（八）关于乡镇、学校、敬老院、果园、村办或乡办的林场等与村、村民小组林木、林地权属问题。在1982年以前造林的，有《林权执照》并在县（市、区）林业部门存档登记的，按照《林权执照》执行；有《林权执照》的，乡镇、学校、敬老院、果园、小林场等机关、事业单位和镇办企业串用、占用村、村民小组集体土地造林的，林木、林地归现串用、占用者所有。1982年以后造林并有争议的，通过协商或法律途径解决。

　　（九）关于公路用地范围内林木的权属问题。公路用地范围内，现有林木本着“谁造谁有”的原则，林木所有权不变，发放林权证书，在林木采伐后，由林地所有者还林。

　　（十）关于水利用地的林木权属问题。村、村民小组和个人在水利用地造林的，与水利部门有协议的，按协议执行。没有协议的，双方协商解决，按水法有关规定，在行洪区、水库蓄区和河流涝区等造林的要依法清障，待林木采伐后，林地由水利部门依法收回。

　　（十一）关于林地串段问题。1989－1991年国有林确权发执照时，以当时镇、村、屯与林场签订的协议为准；集体与集体、集体与团体之间发生林地串段的，无县级以上人民政府办理的权属变更登记的无效，串段前属于集体林木、林地参加林权制度改革；行政区域变化的林地予以承认，串段后属于集体林木、林地参加林权制度改革。

　　（十二）关于集体红果山及柳树壕问题。集体的红果山及柳树壕都必须参加林权制度改革。分布比较零散的林地，采取有偿使用流转、承包等形式还林，签订合同，保持林地用途。

　　（十三）关于村、村民小组集体林木、林地抵押贷款、还债和已经流转问题。

　　1．双方有书面协议且没有争议的，按协议执行，发放林权证书；

　　2．双方有书面协议但有争议的，通过协商解决，协商不成的，通过法律程序解决；

　　3．村、村民小组集体林木、林地抵押贷款的，在集体林木、林地没有流转的情况下，经过协商，村、村民小组可以还清本金和利息，抽回抵押的林木、林地。

　　（十四）关于集体林树胁地问题。按照《中共四平市委四平市人民政府关于稳定完善土地承包关系若干问题的规定》（四发〔1997〕20号）实施，当时没有预留树胁地或树胁地预留不足的，此次不再预留和增补。

　　（十五）关于村、村民小组和农户改变林地用途问题。被改变用途的林地必须按规定还林，参加林权制度改革。但林地被纳入第二轮土地承包中以耕地分给农户并签订30年合同的，暂不参加林权制度改革，即以1984年第一轮土地承包台账为准，其他均为占用林地。

　　（十六）关于承包或有偿转让的集体林地必须按时还林问题。对在林权制度改革中对外承包、转让的林地、宜林地等，如未按合同约定在二年内还林则县（市、区）林业部门要按照《吉林省集体林业管理条例》第十二条规定，监督发包方村或村民小组无偿收回林地使用权，终止承包或转让合同。

　　（十七）关于在1997年第二轮土地承包中把国有林地作为耕地分包给农民耕种的不列入集体林权制度改革，承包期满交给国有单位，仍按照1984年第一轮土地台账执行。

　　以上相关问题的认定，是对改革试点县的成果推广，各地要参照实施。对于各地其他个案情况，需各地依法研究制定具体措施解决。

　　八、方法步骤

　　（一）时间安排。按照省集体林权制度改革工作部署，我市集体林权制度改革试点在梨树县进行，时间从2007年11月开始，到2009年5月末完成主体改革任务；其他县（市、区）在2009年4月下旬开始，到2010年年底前全部完成主体改革任务。有条件的县（市、区）在推进主体改革的同时，可以同步开展配套改革。

　　（二）方法步骤

　　第一步：宣传发动。各乡镇、村层层召开动员大会，全面细致部署，传达改革精神。充分利用广播、电视、新闻媒体、标语公告、板报和致农民朋友公开信等形式广泛宣传，让广大干部群众真正了解改革、支持改革、参与改革。

　　第二步：调查摸底。林木、林地调查摸底工作，必须由乡镇、村干部、村民小组人员和国有林场派出相关工作人员参加，共同指边认界，由乡镇政府及村委会负责安排人员测量，使用GPS坐标点固定林地“四至”，测量林地面积、林木蓄积、树种、林龄。小面积林木地块，实行每木检尺，大面积林木地块实行标准地每木检尺测算。集体林地与国营林场林地插花地段的，测量时要有国有林场等单位人员参加（如需要林业技术人员帮助测量，费用由村委会承担），共同认定。凡参加指边认界、测量人员要现场在测量表上签字，明确责任，严格履行测量程序。

　　第三步：明确权属。在森林资源调查摸底后，对于没有明确林地、林木权属的地块，进行调查处理，予以认定；同时对已经明确的集体林木、林地数量、权属在村、村民小组内张榜公示。

　　第四步：组织实施。在各种林木、林地底数清楚、权属明确的前提下，对集体组织范围内的参改林木、林地进行张榜公示，对村民反映出的实际问题正确处理后，以村或村民小组为单位，制定林改实施方案。除本方案准许讨论部分外，各乡镇、村、村民小组制定的方案不准超出本方案规定范围。村、村民小组林改实施方案，内容要详细具体，且具有可操作性。对每块林木、林地要分类确定改革和经营方式，且制定出每种改革经营方式的具体操作办法。实施方案报县（市、区）林改办审核，有2/3以上村民代表或村民大会通过后（到会人数必须超过应到人数的2/3），报乡镇政府审批，并报县（市、区）林改办备案，批准后方可实施操作。召开村民代表或村民大会，严格参加村民代表或村民通知签收、参会签到、通过方案表决签名，落实经营者签字手续，并规范存档。对于确定流转的林木，由县（市、区）林业部门进行森林资源资产评估，确定底价，张榜公示，再由村、村民小组具体组织公开竞价拍卖，竞价拍卖的原则为先村、村民小组集体组织内部村民，后对外招投标。已落实经营者的，签订统一制式的合同书，及时开展林权登记申请。

 

　　第五步：总结验收。林权制度改革结束后，各乡镇首先进行自检，县（市、区）将组织详细验收，并归卷立档。省、市联合检查验收，各县（市、区）通过验收后，开始核发或换发林权证。对未达到要求的，及时整改，确保高质量、高标准完成任务。

　　关于新林权证没有填写造林时间的栏目问题：

　　1．可用大写文字填入注记栏；

　　2．对多人或多方在同一地块造林而且无法分清界限的林权证填入一个代表名字，可将其他人或其他方填入注记栏，同时在档案中记载清楚。

　　九、工作要求

　　（一）加强领导，建立组织。各县（市、区）要成立林权制度改革领导小组，下设办公室。办公室设在县（市、区）林业局，负责五项工作，即:综合指导督导、政策宣传咨询、信访纠纷查处、森林资源调查、森林资源资产评估。乡镇、村成立领导小组，抽调专职人员组建办公室，制定集体林权制度改革工作流程，分步骤实施，落实责任。

　　（二）分工明确，落实责任。按照“县（市、区）把关定向，乡镇直接参与，村、村民小组具体操作，各部门积极配合”的工作机制，实行党政一把手负总责，分管领导具体抓，林业部门具体指导。采取工作队员派驻制度，把任务分解到村民小组，责任落实到人。

　　（三）制定林改方案，履行报批手续。县、乡制定林改工作方案，村组制定以确权为主要内容的实施方案。县（市、区）方案经市林改小组审批后报省林改办备案，乡（镇）经县（市、区）审批后报市备案，村组经乡（镇）审批后报县（市、区）备案。

　　（四）充分发扬民主，实行集体决策。按照《吉林省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》（吉政发〔2007〕39号）规定，以下三个方案必须经村民代表大会或全体村民大会的两个“2/3”决策通过。一是制定村或村民小组林权制度改革实施方案。二是制定流转林木、林地的招投标方案。三是制定流转林木、林地的资金使用方案。

　　（五）严格林权制度改革工作中收费标准。收费标准依据国家、省有关规定执行。截至目前国家只对重点林区大规模森林面积确定了收费标准。地方林业地块零散，勘测耗时费工，可参照执行。任何部门、任何单位不得因借机乱收费而变相加重集体、农民负担。

　　（六）严肃纪律，保持稳定。集体林制度改革涉及广大群众的切身利益，党员干部特别是领导干部要严格按照政策规定办事，坚决做到“五不准”：不准干部利用部门政策、资金、信息、技术优势参股、入股；不准违背农民意愿，强迫农民转让林木、林地，与民争利；不准干部违规干预和插手集体山林承包经营或招投标、拍卖、转让经营；不准干部暗箱操作，搞权力承包、垄断承包；不准巧立名目乱收费，增加农民负担。对违法乱纪损害群众利益的行为，要坚决严肃查处。各县（市、区）、各部门要切实负起责任，认真接待群众来信来访，及时调处纠纷，把问题解决在基层，确保集体林权制度改革顺利进行。